随着城市化进程的不断深化，资源环境约束形势的日益趋紧，各地区强烈的发展需求和有限的增长空间矛盾逐步凸显，实施城市更新行动，是各地区当前及今后一段时期建设工作的重要方向和路径，而旧工业用地由于占地面积大、整体效益差、拆迁难度小、投入成本较低和周期较短等原因成为城市更新的首要对象。因此，旧工业区的更新成为存量时代背景下一种典型的更新模式。

此外，吴江区已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从关注“有没有”逐渐转向聚焦“好不好”，高质量发展成为当前最为重要的要求。过去大量建设、大量消耗、大量排放的开发建设方式已经难以维继，而旧工业区的更新成为产业“腾笼换鸟”的重要途径。

在此背景下，我们开始了存量提质背景下旧工业区更新的研究工作，并试图通过梳理国内外旧工业区更新的相关经验，结合吴江东太湖度假区“友谊工业区”这个旧工业区更新实践案例，总结出相关更新经验，期望对吴江区的旧工业区更新有所启示和借鉴。

二、国内外旧工业区更新经验

2.1 国外相关经验

2.1.1 新加坡：建立企业评估体系，刺激企业自主更新

新加坡是一个国土面积狭小的微型国家，也是处于后工业化阶段的国家之一，历时半个多世纪，到目前为止仍有很大的发展空间，是其他国家工业发展所争相模仿的典型。

（1）定期评估刺激企业自主提升土地利用效率——新加坡设置了一套自己的企业评估体系。早期工业用地出让年限为15年，对于综合品质评价好、有意愿自主提升开发强度企业可续租15年。关于企业品质评价的参考标准主要包括土地生产效率、人员生产效率、投资强度、开发强度等。对于品质相对较低的企业，通过土地置换的方式促进产业更新迭代。

（2）刚性管控与弹性开发并行——设置工业用地的生产建筑面积与配套设施建筑面积的比例，保证工业区功能的合理性。在土地开发强度管理上设置容积率下限，政策性鼓励措施促进企业提升开发强度。针对物流业、制造业等两大类占地面积大、容积率低、用地效率低的传统企业，通过建设费用的补偿，鼓励企业进行生产效率的提升。

2.2 国内相关经验

2.2.1 上海——提升存量用地更新灵活性，提高土地利用效率

随着建设用地指标收紧、城区土地愈发紧张，上海工业用地低效使用问题也越发突出，上海也进行了一系列工业用地盘活的尝试。

（1）鼓励存量工业更新发展研发服务，提高用地容积率——在不改变工业用地用途的前提下，可提高存量土地容积率且不需增收土地价款，鼓励存量工业用地发展总部经济、研发设计、信息服务、创意产业等现代服务业。并明确存量工业用地可以在不改变产权人的前提下，通过“存量补地价”的方式改变土地性质、提高容积率、对原有建筑进行改建、拆建。典型案例包括著名的“M50”、“田子坊”“四行仓库创意园”等。

（2）注重公共利益，防止工业更新房地产化——要求将更新的工业用地中15%的建筑面积或10%的土地面积用于公共功能或公共空间；允许节余产业用地可分割转让，但规定了分割出租、出让比例，提高工业用地更新的灵活度的同时，有效防止工业更新的地产化。

（3）鼓励“工业楼宇”建设——上海提出发展“都市工业”的策略，鼓励中心城区及近郊地区建设“都市工业园”，推动工业上楼，“工业楼宇”的空间强度与密度都在不断增加。

2.2.2 深圳——面向实施的城市更新制度与规划创新

在经历多年的城市化和工业化迅猛发展后，深圳面临着日益严重的土地资源缺乏，配套设施不足、难以满足未来产业的空间承载等问题。在此背景下，城市存量工业区的土地价值被重新发掘。

（1）鼓励存量工业更新发展研发服务——深圳城市更新突破了以单一宗地为改造对象的传统做法，以城市更新单元作为城市更新实施的基本单位，创新建立了城市更新单元规划管理制度。即在深圳详细规划制度中，明确详细规划分成法定图则和规划实施方案两个层次，法定图则本着“编制到地块，管控到单元”的原则，其只确定城镇单元的主导功能、建筑增量、公共服务与交通设施等刚性管控要求，针对存量用地原则上不规定具体地块容积率等地块控制指标。而城市更新单元规划便属于规划实施方案这一层次，是以地块为规划对象，编制深度类似于修建性详细规划，在符合法定图则的刚性管控要求下，注重资源资产关系、城市更新、土地整备、旧住宅区更新改造等规划实施方案，在更新单元范围内综合平衡其建筑增量、道路布局、市政基础设施位置等内容，更新单元之间建筑增量增减挂钩。城市更新单元规划经批准后作为后续行政许可的依据。

（2）“政府引导，市场运作”，充分体现市场参与的主体性——深圳允许市场单位自行划定城市更新单元的范围，在满足必要的意愿条件、技术要求和公共利益贡献要求后，市场单位可自主申报城市更新项目；规划编制需充分保障原业主和市场单位的合理诉求；此外，深圳在地价测算上也给予了城市更新极大的优惠，大大降低了市场单位的改造成本，调动了市场单位参与更新的积极性。

2.3 经验小结

国外较短的出让年限相较于国内动辄50年的工业用地出让年限有更好的土地灵活性，且国外普遍实行定期企业评估模式，可以方便政府管理部门更好的了解工业用地的现状情况，评估淘汰制度也激励企业自主提升效率效能。

国内工业更新总体上以政府为主导，其主要模式是工业用地置换，厂房进行大规模的拆迁和异地安置，这种模式有利于土地利用的效率提高，但其存在成本也较大、忽视市场需求等弊端。部分地区做出了创新性尝试，如深圳的城市更新单元规划，统筹区域内产权关系，协商利益分配，增强更新项目的可实施性。

总体而言，国内外相关经验围绕工业用地更新这一课题从更新理念、更新模式、更新策略、用地评价、利益博弈等诸多方面进行了分析和探索，为本研究提供了宝贵的经验和理论借鉴。

三、友谊工业区更新特征与问题

友谊工业区地处东太湖度假区、吴江开发区两区交界处，毗邻苏州湾科技城和运河科创学镇，总用地3.91平方公里，其中工业用地规模约264.2公顷。区内现有企业188家，约有66%企业亩均税收低于吴江平均标准，急需对原有低效工业用地进行改造和更新。

在深入研究之前，我们首先对友谊工业区现状产业特征与问题进行剖析，梳理情况具体如下：

3.1 特征一、产业类型层面——传统制造业为主，尚未形成明显的产业集群

友谊工业区地处东太湖度假区、吴江开发区两区交界处，毗邻苏州湾科技城和运河科创学镇，总用地3.91平方公里，其中工业用地规模约264.2公顷。区内现有企业188家，约有66%企业亩均税收低于吴江平均标准，急需对原有低效工业用地进行改造和更新。

在深入研究之前，我们首先对友谊工业区现状产业特征与问题进行剖析，梳理情况具体如下：

友谊工业区现状企业以传统制造业为主，其中电气机械和器材制造业占地面积最多，其次为金属制造业（见图2）。现有佳禾食品、吴江变压器、新吴光电等多个头部企业，但基本为单打独斗，未形成明显的集群效益。产业发展构想与现状集聚态势存在落差，根据最新《吴江工业集聚区提升发展规划（2023~2035）》友谊工业区重点发展新材料、高端装备、新一代信息通信三大产业，现状产业鲜有涉及。

3.2 特征二、经济维度层面——多半企业亩均税收低于吴江平均标准，低效企业不在少数

友谊工业区2021年总体企业税收约为7.7亿，整体平均亩均税收为24.6万/亩。其中亩均税收小于5万/亩的低效企业约占区内工业用地总面积的27%，亩均税收小于15.78万/亩（吴江区平均亩均税收）的约占区内工业用地总面积的68%（见图3、图4）。整体看来，友谊工业区地均产出高于吴江平均水平，但多半企业亩均税收低于吴江平均值，且低效企业也不在少数，企业提质迫在眉睫。

3.4 特征三、空间效益层面——整体容积率偏低，土地利用效率较差

友谊工业区内工业整体建设量为216.6万方，整体容积率为0.82。其中容积率低于0.5约占区内工业用地总面积的24%。工业用地容积率低于1.0约占区内工业用地总面积的64%（见图5、图6）。可见，友谊工业区之前的空间利用较为粗放，距离苏州市新上工业项目容积率原则上不低于1.6的标准存在较大差距，较低的空间利用效益与吴江区土地资源短缺的矛盾日益突出，有效更新现区内的低效工业土地、提升空间效益，成为目前首要任务。

3.5 特征三、配套服务层面——配建不足，品质低端，缺乏复合型产业配套设施

现状生产性服务设施多以工业地块沿街商业为主，缺少金融服务、生产研发、产业邻里等综合产业配套设施；居住配套主要集中于集宿区，环境品质较为一般，难以吸引高层次产业人才（见图7）。总体而言，目前产业配套服务缺口较大，且品质层次较为低端，对于吸引高端人才存在一定负面影响，难以满足高层次产业人口的消费需求。

四、友谊工业区更新路径与策略

通过借鉴国内外先进地区更新经验和友谊工业区自身更新特征与问题两个角度出发，探索适用于友谊工业区的更新路径与策略，全面提升旧工业更新建设工作，具体如下：

4.1 科学构建评估体系，识别低效用地

4.2 分类管控，差异化管理

分为保留发展、收购出租、收购重建三类更新管控方式（见图9）。其中对于评估较好的企业建议保留发展，保留发展用地76.58公顷，占总工业用地面积29%；对于评估较差但建筑质量较好的企业建议收购出租，收购出租用地29.31公顷，占总工业用地面积11.1%;对于评估较差且建筑质量较差的企业建议收购重建，收购重建用地158.3公顷，占总工业用地面积59.9%。

4.3 建立更新单元，合理安排更新时序

将友谊工业区划分为6个更新单元，以更新单元为实施单位，建立规划管控的有效抓手。统筹各单元开发规模、明确公共配套要求，提出弹性管控方案，为后续规划编制和管理提供指引。并根据各更新单元特性合理安排实施时序，保证平稳过渡、空间适配。

4.4提升产业质效，鼓励“工业楼宇”建设

引导工业上楼，提高工业强度，研究各地工业上楼的经验，深圳地区的工业上楼以工业大厦模式为主，一般占地面积不少于4公顷、容积率不低于3.5；苏州地区的工业上楼一般以堆叠式厂房模式，一般容积率不低于2.0。建议友谊工业区工业上楼项目用地面积不小于3公顷，容积率不宜小于2.0，厂房层不宜小于4层。

布局新型工业用地，促进产业质量变革。参考深圳经验，深圳新型工业用地用地一般大于2公顷，容积率基本在3.0-6.0范围内，配套建筑面积比例为计容总面积的30%以下。苏州新型工业用地用地一般大于2公顷，容积率基本在2.0以上，配套建筑面积比例同样不大于30%。本次友谊新型工业用地规划面积不小于2公顷，容积率不小于2.5，配套建筑占总建筑面积不大于30%。

4.5 完善配套服务，补齐产业空间配套短板

构建“邻里级+街区级”两级配套服务体系，完善产业综合配套设施配置。规划邻里级设施工业邻里中心一处，服务友谊工业区及行船河西侧部分生活区；规划街区级设施街区中心两处，作为基础功能的弹性补充，位置允许在街区范围内合理调整弹性控制。

五、经验与启示

本报告通过梳理国内外旧工业区的更新经验，结合友谊工业区更新实践，认为在存量提质背景下旧工业区的更新，应当重点把握以下三点：

5.1 建立科学的评估体系，进行低效用地识别

建立旧工业用地更新潜力评价体系，定期的用地评估可以帮助政府部门更好的了解工业区的发展情况，后续可根据各区域特点，形成一套科学适用的评估指标体系，帮助振幅部门管理，辅助决策。本次对工业用地的评估主要从经济、空间效率角度出发，后续可增加例如环境效益、社会效益以及产权角度的思考。

5.2鼓励“工业楼宇”建设，完善服务配套

产业已进入了“向空间要效益”的创新发展阶段，并追求“生产——生活”空间的融合，但当前较多工业区生产、生活的空间组织模式及对产业发展的支撑度明显不足，这要求在用地更新过程中给予土地更多的混合度以及提高土地利用效率。应该鼓励“工业楼宇”建设，布置工业上楼与新型工业用地，提高用地混合度，完善产业服务配套，提升区域公共服务品质，吸引高素质人才，支撑产业可持续高质量发展。

5.3 尝试制度设计，建立城市更新单元规划体系

推进城市更新工作面临多方利益平衡、复杂产权处置等问题，对规划技术与管理机制提出了较高的要求。可尝试制度设计，围绕政府、市场企业、权利主体三方，创新建立城市更新单元规划作为规划管控和利益协商的运作平台，在规划编制、规划技术、规划政策三方面开展创新实践，注重规划过程协商性、规划技术综合性、政策供给的适应性，支撑更新计划可以有效实施。