基层医疗机构是实现“人人享有基本医疗卫生服务”的关键载体。作为分级诊疗体系的基石，是实现“大病不出市，一般病在区县，日常疾病在基层解决”就医模式的第一道关口。但近几年来，基层医疗机构的运行碰到了较大的困难，主要表现在以下几个方面：

一是经营状况持续不佳，亏损难以扭转。2025年上半年，基层医疗机构合计收支结余负3,307万元，较上年同期亏损规模扩大14.77%。全区仅有庙港卫生院、南麻卫生院、屯村卫生院3家医疗机构实现收支平衡，实现收支平衡单位较上年同期减少明显。各医疗机构货币资金对应付账款覆盖能力进一步下降，全区公立医疗机构偿债能力进一步下降，偿债压力持续增加。

二是用工成本持续增加，基层负担严重。人员支出是基层医疗机构的刚性支出，仍然是基层医疗机构最主要的支出，且由于政策性调整（工资、公积金等调标），上述负担逐年加重。2024年全区公立医疗机构平均用工成本为22.67万元/人，而目前，人员补助仅包括在编人员、乡村医生每年7.5万元/人，对编外人员没有补助，基层医疗机构为降低用人成本，更倾向于招聘合同制人员。2025年上半年，菀坪卫生院、南麻卫生院人员支出占比均已超过60%。

三是基本医疗能力不强，分化隐忧凸显。基层医疗机构主要为辖区居民提供基本医疗和公共卫生服务。居民对基层医疗机构诊疗能力的信任度不高，同时受交通便利等因素影响，居民就诊习惯直接去大医院，导致基层医疗机构诊疗量不高，基本公卫的工作量占比不断升高。2025年上半年，全区基层医疗机构基本医疗工作量178.02万人次，基本公共卫生服务和家庭医生签约服务工作量180.11万人次。从变动幅度来看，基本医疗工作量较上年同期减少4.47%，而公共卫生工作量较上年同期增加1.34%，从服务覆盖人次方面看，公共卫生服务人次数已超过基本医疗服务人次，易发生“重公卫、轻医疗”观念转变。

二、问题分析：

一是医改政策压缩收益。2013年实施药品零差价销售，改革前医院通过议价可降低药品采购价，药品销售利润在40%到60%左右，但改革中设计的“取消药品加成后下降的收入”仅包括对药品采购价15%的加成，认定标准远低于实际情况。

二是资金保障力度不够。一方面医保监管力度加大，如对新政策新标准进行历史倒查，将慢病、卧床等需长期治疗老人收住入院认定为“低指征入院”进行处理等；另一方面，财政资金对重大公卫经费、基层医疗机构企业编人员经费等保障不足。自2024年起，全区社区卫生服务中心不再参照乡镇卫生院享受农村医院用电，用电价格上调，机构刚性运营成本不断攀升，使得基层医疗机构维持收支平衡愈发困难。

三是赴外就医趋势明显。得益于长三角一体化示范区相关政策，我区参保人员在上海定点医疗机构就医，无需转诊或备案，都按上海医保目录内的药品、医疗服务项目和正常报销比例结算，且不受DRG限制，有时自付费用低于本地。患者赴外就医现象呈不断上升趋势，2023年、2024年和2025年上半年，赴上海就医金额占比约为9.07%、10.89%、12.35%，呈连续上升趋势，赴苏州就医金额也在缓慢增长。

四是医疗服务能力有待提升。服务能力与分级诊疗要求存在差距，硬件设施与服务需求不匹配，多数基层机构难以满足群众就近接受基础影像和内镜检查的需求。只有4家能独立开展外科手术，其中2家仅限骨科和肛肠科手术。基层医疗机构发展需要的急救、儿科、口腔、五官、精神卫生等人员力量不足。全区315名乡村医生平均年龄50.66岁，43.5%为退休返聘。

五是服务模式亟须转变。以“治疗为中心”的观念没有转变为“以健康为中心”，基层医务人员存在“坐堂医”的固有思维，没有主动走出去、真正走下去，造成与辖区居民的黏性不足。

三、具体建议：

（一）明确定位，合理布局

一是优化管理方式。管理重点应转变到帮助基层医疗机构“开源节流”、提升运营能力、优化医疗服务能力、合理规划支出、提升可持续运营能力上来。推动其发展方式从规模扩张转向提质增效，运行模式从粗放管理转向精细化管理。二是明确职能定位。明确基层医疗机构门诊服务主要以常见病、慢性病为主，住院服务以康复、护理、安宁疗护为主，并拓展家庭病床服务，要以优质服务取信于民，形成与上级医院的差异化发展。三是统筹资源布局。落实分级诊疗制度，积极构建“大病不出县、小病在基层”的分级诊疗格局。科学设定人均工作量标准，灵活调用人力资源。推动诊疗量过低的社区卫生服务站转型，拓展服务半径。促进优质资源下沉、工作重心下移。

（二）政策支持，保障加力

一是加大政府资金保障力度。继续落实并适度提高对基层医疗机构的人员经费补助。进一步优化财政补助政策，将原有的基层医疗机构亏损补助转化为合同制人员定额补助的形式，提升基层医疗机构用工积极性。二是优化医保监管与支付机制。监管方面，对新规设置过渡期，建立清晰可预期的规则体系，通过事前培训减少违规，变“事后监督”为“事前监督”。支付层面，完善长期护理等领域住院标准与支付政策，探索多元复合式支付方式，引导基层盘活闲置床位、发展特色服务。三是建立多部门长效联动机制。针对基层医疗体系建设涉及卫健、编办、人社、医保、财政等多部门的问题，建议建立由政府主导的常态化工作联席会议制度，定期协调解决规划、投入、人才、价格等系统性难题，逐步破除发展壁垒和难题。

（三）苦练内功，增强后劲

一是以满足群众需求为目标导向。加强基层与二、三级医院的用药目录衔接，解决基层药品配备范围偏窄的问题。同时，通过医共体内部的“五大中心”实现资源共享，让患者在基层也能享受到同质化的检查检验服务。二是破解人才“引育留”难题增强发展内生力。应根据职能定位适度“瘦身强体”，在增效的基础上提高基层医务人员薪酬待遇，建立与绩效挂钩的分配制度。落实培训提升、轮岗转岗等制度，逐步调整基层人才结构。三是打造“一院一品”提高特色知名度。以改善就医体验为核心，将特色专科建设作为小切口，持续整合辖区内特色医疗资源，发展皮肤科、中医康复等特色专科，做精做强特色品牌，因地制宜建设具有吴江特色的“一院一品”基层服务品牌，与大医院错位发展。

（四）创新试验，探索新路

一是转变服务模式。以提升居民健康获得感与黏性为核心，做实做细家庭医生签约服务和全生命周期健康管理，推动基层医疗转向“主动服务、连续管理”模式。促使医务人员从“坐堂行医”变“主动上门”，深入社区、家庭，借义诊、家庭病床、健康随访增加互动，动态掌握签约居民健康状况，为个性化服务和早期干预提供依据，让基层医生成为“管健康、防未病”的“健康管家”，与居民建立稳固信任关系。二是探索多形式的“医养结合”模式。支持基层医疗机构发展康复护理、安宁疗护等服务，并探索与长期护理保险、商业保险的衔接机制。鼓励基层医疗机构以多种方式参与养老、护理等领域，用其提供的服务获取相应收入。不断探索“社区+企业+医疗机构”的共建模式，引入社会资源支持社区医疗服务。三是互联网医院拓展至基层。积极发展互联网健康服务与基层远程医疗，探索拓展至基层的线上线下融合的健康服务新模式，开展网上预约、线上支付、在线随访、健康咨询等服务；依托电子健康档案平台开展全生命周期自我健康管理，推动全域医疗服务智能化、便捷化。